多年来，我国积极开展国土绿化，实施了一系列重要生态保护与修复工程，全国各地特别是西部地区的生态环境和植被状况发生明显变化。随着生态保护与修复的持续推进，水资源作为关键要素的作用日益显著。因此，在“统筹山水林田湖草沙系统治理”理念下，将水资源条件和承载能力作为生态修复治理和国土空间绿化的重要约束条件，探索“以水定绿”的实施路径，对推进科学造林绿化以及以高品质生态环境支撑高质量发展具有重要意义。

在技术维度上，“以水定绿”是着力于科学评估测定与水资源承载能力、环境适应性的生态保护治理和绿化，利用大数据、水文地质、遥感卫星等技术手段，为“水”与“绿”相协调提供支撑，是以先进技术推动生态环境治理修复和国土绿化高质量发展的典型代表。

我国幅员辽阔，区域间资源环境条件相差较大。年降水量分布总体南多北少、东多西少，因此，“以水定绿”在我国具有较强的空间属性。

在统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理中，加强水资源节约集约利用。2023年，国家发展改革委、水利部等部门联合印发《关于进一步加强水资源节约集约利用的意见》，要求统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，考虑水资源承载能力，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒，统筹推进水源涵养、国土绿化、防沙治沙、湿地修复、水土保持，并对城市绿化节约用水、严控景观用水提出要求。同时，对再生水、雨水、矿井水等非常规水源重点用于绿化作出明确规定。各地也积极探索生态保护修复的水资源节约集约利用途径，内蒙古鄂尔多斯探索将矿井疏干水纳入水资源统一配置体系，将处理过的疏干水用于生态修复和绿化，替代传统水源，修复脆弱生态。

“以水定绿”面临的问题和挑战

山水林田湖草沙是一个生命共同体，结合近些年国土空间生态治理以及各级政府部门开展科学绿化相关实践情况来看，仍然存在山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念未得到有效贯彻、部门间工作协同仍需加强、相关制度不完善等问题，进一步有效开展“以水定绿”还存在一系列制约和挑战。

国土空间生态保护修复仍未细化水资源承载能力约束。长期以来，由于治水、治沙、绿化等分属不同行政管理部门，并且忽视水资源对生态环境的重要影响，造成一些地区，特别是水资源相对短缺地区在国土空间生态修复过程中出现径流减少、造林成活率低、土壤干化等生态退化问题，而这些问题又进一步阻碍了生态保护和修复工作。按照山水林田湖草沙生命共同体理念和“以水定绿”要求，应该在各级国土空间规划中明确开展水资源承载能力评价，进而将国土空间规划和生态保护修复规划相衔接。当前，有的地方政府特别是县级政府在国土空间规划制定过程中，仍未充分将水资源承载能力作为重要条件，难以为地方开展“以水定绿”生态保护修复提供支撑。

水资源用途管制制度仍需进一步优化。水资源用途管制制度是水资源刚性约束制度的重要内容。虽然我国已经建立起区域用水总量控制指标体系，但仍存在水资源刚性约束“不刚”的问题，这与水资源用途管制制度“不刚”有很大关系。目前有的地区在区域用水总量控制指标基础上，将用水分解到生活、工业、农业、生态等领域，但是由于技术和管理等多方面的因素，生态用水常常被挤占，特别是北方缺水地区仍面临地下水超采、农业扩耕扩灌等问题，这也是缺水地区“以水定绿”面临的核心难题。西北部分区域存在农业用水挤占生态用水现象，导致地下水水位难以回升，进而影响“三北防护林”和沙漠化治理的效应和可持续性。因此，以水资源用途管制建立水资源刚性约束，经过科学评估确定和保护生态用水是“以水定绿”的重要环节。

对项目层面生态修复用水监管制度不健全。实践中，生态修复规划或实施方案确定的生态项目并未具体到树种、草种，需要项目可行性研究报告或其他方案予以明确。对于生态脆弱的缺水地区而言，如果只明确以雨养、节水为导向，以恢复灌草植被为主，推广乔灌草结合的绿化模式等原则，而未对具体绿化项目进行监管，也可能造成水资源浪费、生态修复项目不可持续等问题。开展矿山地质生态环境恢复治理是矿山企业的重要责任和义务，但在调研中发现，一些矿山生态修复项目缺乏必要的“以水定绿”监管，矿山企业大量利用处理过的矿井疏干水进行土地整治及灌溉、生态修复和绿化等，有的企业为了追求美观大量种植果树，造成了超量用水，一旦矿井关闭，生态修复成果也难以持续。

“以水定绿”的实施路径

“以水定绿”是发展理念，也是发展目标和发展手段。基于对“以水定绿”面临关键问题的梳理，按照山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的原则，提出突出“以水定绿”的空间属性，健全水资源刚性约束下我国国土空间修复治理和国土空间绿化的高质量发展之路。

理清水资源刚性约束下生态用水控制指标体系。降水和水资源时空分布高度不均，且水资源短缺地区与生态修复治理重点区域高度重合，是我国生态治理的基本情况，也是“以水定绿”面临的重大现实问题。必须从山水林田湖草沙生命共同体的战略高度，加强区域水资源承载能力评价和水资源用途管制，以此为基础理清水资源刚性约束下生态用水控制指标体系，在控制指标中落实量水绿化，促进水资源与生态环境修复治理均衡和匹配，有效解决生态修复治理中的水资源矛盾，实现“三生”空间协调发展。

以县域为单元开展水资源承载能力评价。根据县域内水资源状况、禀赋和变化趋势，经济社会发展、生态系统条件等，建立和完善水资源承载能力动态评估监测，并将水资源承载能力评价作为县级国土空间规划、生态修复规划等重要规划制定和修订的前提和基础，引导各类经营主体按照水资源承载能力开展生态环境治理修复建设等。

健全流域和区域水资源用途管制体系。一方面，全国通盘考虑，结合全国各地水资源承载能力和生态建设需求，优化农业、生态发展空间布局，确立农业、生态用水安全红线，分区域落实“以水定绿”。针对北方7个粮食主销省面临的水资源过度利用和生态环境退化等问题，优化重大生产力布局，确保“三北”工程等西北地区重大生态工程基本合理用水。另一方面，加强基本生态用水管理管控。流域水量分配时，应该考虑河道外生态用水需求，明确生态用水分配原则。区域各级政府应根据水资源承载能力评价，科学组织力量开展区域生活、工业、农业、生态等行业用水分配，以明确生态用水控制指标，确保区域生态建设用水不超用，基本生态用水得到保障。

落实绿化规划水资源论证并完善其制度设计。严格落实年均降水量400mm以下干旱半干旱地区的绿化规划水资源论证，鼓励华北、东北、西南等生态脆弱地区根据自身水资源条件和生态建设需求，开展绿化规划水资源论证，同时完善各项规划水资源论证的制度设计：一是应按照“以水定绿、因水制宜”的理念进行制度总体设计；二是在制度内容上要把规划区域水资源承载能力与生态建设和绿化需求之间的匹配性和合理性，以及技术规范、评定细则、管理要求等作为重点；三是尽快出台有关制度规划和实施细则，将绿化规划水资源论证写入年均降水量400mm以下干旱半干旱地区有关水资源管理法律法规，增加其法律效力。

政府和市场协同推进非常规水源生态绿化应用。海水、矿井水、雨水、污水等非常规水源是生态和绿化项目的重要水源，要坚持政府和市场“两手发力”，在推动非常规水源利用过程中，政府发挥着再生水利用政策的设计、相关制度安排以及监督管理等作用，市场机制将通过价格、税费、产权等发挥作用。

一方面，发挥政府在规范再生水管理和推动再生水利用中的作用。坚持“一盘棋”思路，将海水、矿井水、雨水、污水等非常规水源纳入区域水资源调配体系，进行统一管理。加快编制区域非常规水源利用规划，科学配置非常规水利用指标，探索建立年度非常规水用水计划，将非常规水源纳入用水定额管理。明确非常规水源优先用于城市绿化、生态项目等，推动落实减免水资源税（费）、企业所得税等税费优惠政策，降低非常规水源生产和使用成本，逐步消除非常规水源与外调水、地表水、地下水的价格劣势。

另一方面，发挥市场机制作用，在缺水地区探索将非常规水源作为重要水源开展水权管理，培育壮大非常规水源交易市场，鼓励非常规水源作为替代地下水水源、地表水水源的地区，可以根据地下水、地表水压采和节约情况，获得相应收益，增强相关经营主体开发利用非常规水源的内生动力。在水资源承载能力约束下，推动传统单一的生态修复模式向科学引导下的经济作物种植和生态产业化转变，增加非常规水源用于生态修复和治理的效益。

以科技为支撑不断推动“以水定绿”。加强“以水定绿”的科学研究和技术创新，重点围绕山水林田湖草沙系统理论、水资源与土林沙修复动态关系、天然和人工林草植被恢复重建理论等研究，开展不同尺度区域的水资源土地立地条件的分析和相关理论实践研究，开展造林绿化节水技术、土壤保水技术、林地灌溉技术研发及其技术模式的组装配套，大力选育适宜旱区国土绿化的植物良种，推广应用抗旱造林绿化技术，培育耐旱、抗寒、抗盐、抗病虫害、低耗水的林木良种。加强再生水、海水及海水淡化水等非常规水源开发利用关键技术科研攻关。提升“以水定绿”的智慧化水平，依托现代信息技术变革治理理念和治理手段，利用大数据、卫星遥感等技术手段，构建山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的技术体系，全面提升水资源在生态修复和绿化建设中的科学性，推进跨区域、跨部门信息资源共享，全面打造水资源智慧化管理平台，为推进“以水定绿”和水资源刚性约束制度提供有力支撑。

结语

水资源是生态保护修复和国土空间绿化的基础性约束条件。“以水定绿”促进生态修复和绿化项目高质量发展，既是建立健全水资源刚性约束的要求，更是优化国土空间开发保护格局的要求。“以水定绿”内涵丰富，鉴于我国幅员辽阔、水资源分布不均等国情水情，建议充分考虑不同区域的水资源条件，开展“以水定绿”相关工作。根据水资源刚性约束要求的主要任务，按照山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，提出“以水定绿”的实施路径。为推进全国国土空间系统保护修复、强化国家水安全保障和水资源约束，提出“以水定绿”建立区域水资源承载能力评价、健全水资源用途管制制度、建立绿化规划和项目水资源论证体系、健全非常规水源纳入水源统一配置体系、加强科技攻关支撑的实施路径。